引用本文： 宋旭萍, 崔琦, 赵晔, 田金徽, 杨克虎, 丁国武. 我国地震应急预案的循证评价. 中国循证医学杂志, 2014, 14(2): 125-129. doi: 10.7507/1672-2531.20140021 复制
地震，作为人类面临的主要地质灾害之一，已造成了严重的人员伤亡和经济损失。据统计，近20年来地震灾害已导致超过百万人死亡和上亿美元的财产损失[1, 2]。灾难损失能否降到最低，主要取决于应急准备是否充分，救援工作能否及时有效进行[3]。地震应急预案的颁布和实施为救援工作的顺利开展提供了保障，国务院于1991年颁布《国内破坏性地震应急反应预案》，并分别于1996、2000、2005和2008年四次修订[4]，各省（自治区、直辖市）也相继制定和颁布了地震应急预案。
目前，国内地震应急预案相关研究数量有限，且尚无对各地震应急预案进行综合性分析的文献。因此，本研究旨在了解我国各省（自治区、直辖市）的省级地震应急预案情况，归纳相关特征，分析存在的问题，为政府以及相关部门修订和完善地震应急预案提供参考性意见，以期为未来地震救援工作的有效开展提供背景支持。
1 资料与方法
1.1 纳入与排除标准
纳入国家级地震应急预案和我国31个省（自治区、直辖市）的省级地震应急预案。如相同地震应急预案有一个以上版本，只纳入最新修订版。
1.2 检索策略
以“地震”和“预案”为检索词，计算机检索中华人民共和国中央人民政府网站、中国地震信息网、中国地震局以及各省、自治区和直辖市的政府网站和防震减灾信息网，收集国家和31个省（自治区、直辖市）的地震应急预案，检索时限截至2013年8月2日。
1.3 文献筛选与资料提取
由宋旭萍按纳入与排除标准筛选文献并提取资料，并由崔琦进行核实。资料提取表通过资料预提取进行修订。
表1
国家及31个省（自治区、直辖市）地震应急预案一级条目
1.4 分析方法
采用描述性分析方法，对预案的一级条目进行比较，并对不同条目进行分类、归纳。
2 结果
最终纳入国家地震应急预案和31个省（自治区、直辖市）地震应急预案，其条目内容的比较和汇总结果如下：
2.1 国家与各省（自治区、直辖市）地震应急预案的一级条目比较
结果见表2。各省（自治区、直辖市）地震应急预案的一级条目在总体上与国家地震应急预案保持一致的同时，又有各自的特点。国家地震应急预案包括11个一级条目，省（自治区、直辖市）的一级条目数最少7条，最多为四川13条，平均8.71±1.14条。
江西、湖南、河北等11省的一级条目基本一致，均为9条。其中，除吉林、内蒙古和云南3省的第8个一级条目为“其他地震及火山事件应急”外，其余7省均为“其他地震应急事件处置”。
四川将特别重大地震灾害事件的应急响应（Ⅰ级响应）、重大地震灾害事件的应急响应（Ⅱ级响应）、较大地震灾害事件的应急响应（Ⅲ级响应）和一般地震灾害事件的应急响应（Ⅳ级响应）这4个归属国家地震应预案的二级条目列为省一级条目。
2.2 地震应急预案总则
所有省（自治区、直辖市）在地震应急预案总则中均有编制目的、编制依据、适用范围、工作原则，甘肃、浙江、河南、北京、贵州等省份将地震灾害的分级也列入总则。
在编制依据条目中，国家地震应急预案为《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》等法律法规和国家突发事件总体应急预案等；而各省（自治区、直辖市）的编制依据较多为《国家地震应急预案》、《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》，同时结合本省防震减灾条例和突发公共事件应急预案。
在适用范围条目中，陕西、江西、河北、贵州、山东、湖南、吉林、云南、浙江、江苏、宁夏、北京、福建、重庆、上海、天津等为适用于本省（自治区、直辖市）；甘肃、新疆、内蒙古、黑龙江、湖北、海南、广东为适用于本省及毗邻省份；四川为本省以及我国大陆其他地区发生的特定地震事件；山西则为本省特别重大和重大地震灾害事件，以及本省及省缘发生5.0级以上、毗邻省区发生6.5级以上和国内发生7.0级以上对本省产生严重影响的地震灾害事件的应急处置。
2.3 组织体系与指挥协调
组织指挥是目前地震救援的难点和研究的热点[5]。在我国，汶川、玉树、芦山等多次地震救援彰显了组织指挥在救援工作中的重要性[6, 7]。在国家地震应急预案中，第2条“组织体系”描述了不同行政级别的抗震救灾指挥机构的设立，第6条“指挥与协调”为在特别重大、重大、较大、一般四种级别的地震响应中，各级抗震救灾指挥机构应该做哪些具体指挥工作以及如何进行相互协调。
所有省（自治区、直辖市）均有组织体系的一级条目，但名称不尽相同，仅江苏、山东、新疆、广东4省（自治区）与国家的“组织体系”名称一致，而重庆、河北、吉林、内蒙古、云南、宁夏为“组织指挥体系及职责”，广西、陕西、江西为“组织机构与职责”。山东、新疆、黑龙江、湖北、湖南、河北、贵州、吉林、内蒙古、广西、山西、江苏、甘肃、北京、海南、福建、广东等大多数省（自治区、直辖市）并未将“指挥与协调”单独列为一级条目，而是将其列入应急响应/应急处置下的二级条目。
2.4 响应机制与分级响应
国家地震应急预案将地震灾害分为特别重大、重大、较大、一般4个等级，并规定根据灾害的分级情况，采取Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级的分级响应。所有省份在地震灾害分级与分级响应上均与国家保持一致。
云南、浙江、江西、陕西、天津等绝大多数省份仅描述了分级响应中具体的抗震救灾指挥机构，但未描述其具体工作。四川、山东、黑龙江不仅列出在分级响应中各级抗震救灾指挥机构如何指挥和部署，并且较为明确地列出如何开展具体工作，其中四川尤具可操作性。此外，四川还明确描述了Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级的分级响应中不同级别响应工作应急结束的具体标准。
2.5 监测报告和预警预防机制
国家地震应急预案一级条目中的第4条为监测报告，包括地震监测预报、震情速报和灾情报告。甘肃和新疆将监测报告列为一级条目。黑龙江将其列为抗震救灾阶段与进程下的二级条目。江西、湖南、河北、贵州、广西、浙江、陕西、吉林、内蒙古、云南等大多是省份将预警预防机制列为一级条目，将震情速报和灾情报告被列入响应分级等条目中。其中，海南、山东、湖北等省份根据可能发生地震的严重和紧迫程度将预警级别分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级3个等级，并将预警行动具体分为中期预防工作部署、短期预防工作准备和临近应急反应。
2.6 保障措施
国家地震应急预案在保障措施条目中包括6个二级条目：队伍保障；指挥平台保障；物资与资金保障；避难场所保障；基础设施保障；宣传、培训与演练。通过对各省（自治区、直辖市）地震应急预案保障措施中报告的条目进行整合，得到6条保障措施的报告率依次如下：队伍保障（100%）；基础设施保障（100%）；宣传、培训与演练（96%）；物资与资金保障（88%）；指挥平台保障（84%）；避难场所保障（84%）。
2.7 预案的修订与更新
青海、贵州、四川、甘肃、上海、广西、西藏和山东未提及预案修订和更新；江西、江苏、天津、吉林等绝大多数省份无明确时间界定，仅表明根据具体情况适时修订；浙江、陕西、河北表明适时修订，更新期限为5年；北京、重庆和安徽表明适时修订，更新期限为3年；海南表明适时修订，更新期限一般为2年，最长不超过5年。
3 讨论
3.1 存在的问题
地震应急预案以预防为主，防御与救助相结合[8]。在我国，从中央到地方，从地震部门到其他部门，“横向到边，竖向到底”的地震应急预案体系已基本形成，具体包括政府预案序列、政府部门预案序列、企事业单位预案序列和基层社会组织预案序列[9, 10]。省（自治区、直辖市）级地震应急预案编制完善与否，直接影响该省各部门、各行政级别地震应急预案的编制。作为连接中央与地方的重要纽带，其重要性不言而喻。通过分析我国各省（自治区、直辖市）地震应急预案，我们认为存在以下问题：
3.1.1 预案可操作性较差
新修订的国家地震应急预案将地震灾害应急响应分为4个等级，大大提高了预案的可操作性[11]。但由于地震本身的复杂性，使得不同灾害等级的地震在应急启动、指挥与部署和应急结束等方面存在较大差别。通过震后即时评估灾害级别，才能启动相应级别的应急响应，而地震应急预案措施是否明确具体，是否具有可操作性将直接影响到地震救援的效果。
但我们发现，仅四川、山东、黑龙江等几个省份在国家地震应急预案总体设计的基础上，根据本省具体情况，较为明确地界定了不同级别响应中的各项措施，四川省还明确描述了不同级别响应工作应急结束的具体标准。而云南、浙江、江西等绝大多数省份只是笼统按照国家地震应急预案进行编写，可操作性较差。
3.1.2 预警预防机制不完善
地震由于其独特的周期性特征和模式，以及不同自然地理环境下形成不同的次生灾害，因此很难做到准确预测[12]。故需根据有限的信息启动地震预警，在灾害发生前尽可能做好各项准备工作，从而能够最大程度减轻地震损失。我们发现，海南、山东、湖北等大多数省份设置了预警和预防机制一级条目，但具体措施尚待完善，甘肃、新疆等个别省份未设立预警预防机制。
3.1.3 指挥平台和避难场所报告率较低
指挥平台是各级政府进行合理调度和科学决策的硬件保障，直接影响地震救援工作的效果。地震应急避难场所作为地震等突发事件发生后可供居民紧急疏散、临时生活的安全场所，是地震发生后保障受灾群众生命安全的一道重要屏障[13]。国家地震应急预案明确规定了6项保障措施，其中包含了指挥平台保障和避难场所保障。但在各省地震应急预案的保障措施中，这2个条目报告率较低。
3.1.4 预案更新、修订无明确时间界定
我国的地震活动具有频度高、强度大、震源浅和分布广的特点，是一个地震灾害严重的国家[14]。近年来随着社会发展和地震灾害的频繁发生，一些新情况、新问题随之出现，因此，根据过去地震应急救援获得的经验和教训[15]，结合本省实际情况，对地震应急预案及时进行更新和修订，对提升预案的科学性和可操作性具有重要意义。但现在绝大多数省份没有明确界定预案的更新和修订期限，只表明适时修订，仅个别省份列出了更新时间。
3.2 建议与对策
地震应急预案的评价是指导预案制定和检测预案质量的重要保障，目前国内外还没有公认的针对地震应急预案的评价标准，而针对自然灾害（海啸、地震、山体滑坡等）减灾预案的评估标准[16]为将来地震应急预案评价标准的制定提供了重要的参考价值，其从三个方面对预案的质量进行了评定：①重要的现实基础；②清楚表达的目标；③适宜的政策。此外，国外关于地震危害和损失评估以及家庭地震预案的文献数量较多，其中家庭地震预案具有实践性和可操作性强的特点，主要包括以下几个方面：①个人信息；②个人健康信息；③避难场所和保暖等；④心理准备；⑤家庭应急工具箱。国内普遍从可操作性、体系性、科学性等几个方面进行评价，但评价体系尚未成形。因此，对于地震应急预案如何评估，有待形成公认的标准。
地震应急预案作为救援工作的纲领，对地震救援工作的及时有效开展起到至关重要的作用。针对我国31个省（自治区、直辖市）地震应急预案中存在的问题提出以下建议：
3.2.1 完善地震法律法规，提升预案可操作性
完善的法律法规是各项工作有序进行的重要保障。日本作为一个地震海啸灾害频发的国家，在多次灾害事件中都做到了很好的应对，并且积累了大量宝贵经验，其中很重要的一个方面就是日本重视地震立法，仅《灾害对策基本法》就制定了20多部各行业的应急法规[17]。虽然我国颁布了《突发事件应对法》和修订版的《防震减灾法》，但是新的形势要求我国不断修订、完善各项地震法律法规，从而更好地应对各类地震灾害事件，保护人民生命财产安全。
可操作性是指一旦发生情况，相关部门能够及时启动预案并使其顺利运行发挥实效，以及平时的各项应急准备或保障措施合理、可行落实[18]。管理的职能包括计划、组织、指挥、协调和控制，其中指挥和协调对整个管理工作起到统筹协领的作用。地震应急预案可操作性提高的关键在于优化各地震行政指挥机构职能，明确其职责，通过各部门之间的协调配合，保证地震救援工作有序开展。
3.2.2 健全预警预防机制
地震预警指对一定时间域和空间域内可能发生地震和地震次生灾害所作的预测和警戒[19]。健全的预警和预防机制能够最大程度上减轻地震造成的危害，预案中没有设立预警和预防机制的省份应在修订时及时补充，并且应将预警预防中各项措施明确化、具体化，从而在预警启动后发挥最大效用。海南、山东和湖北的预警和预防机制较为完善，此外，海南和湖北还对预测预警支持系统做了部署。地震预警系统在救援工作中的应用有效地解决了一些实际问题，且具有很大的潜在效益[20]，在对其加强探索研究的同时要注重实际应用，以提高地震救援工作的效率。
3.2.3 加强保障措施，及时更新、修订预案
保障措施是地震应急预案中不可或缺的内容。地震指挥平台的设立是否完善，直接影响到各级指挥部门的信息能否及时、准确地上传下达，影响到整个救援工作的顺利开展。因此，综合利用各种先进技术建立高效的地震指挥平台是保证指挥工作顺利进行的关键。我国城市建设速度日趋加快，城市单体建筑物的高度不断加高，容积不断加大，并且建筑物之间的密度逐渐增大[21]，因此在城市防灾减灾工作中，建设应急避难场所尤为重要。此外，还应加强地震避难场所的宣传并适当进行演练，让群众掌握防震避险常识，使地震避难场所发挥最大效用[22]。
近年来我国地震频繁，在救援工作方面获得了很多宝贵的经验和教训，而这些只有通过对地震应急预案的更新和修订，才能在以后的救援工作中做到有的放矢，减轻灾害造成的损失。各省份应根据实际情况明确界定地震应急预案更新、修订的时间，从而推动我国应急管理工作的全面发展。
3.3 本研究的局限性
由于本文仅对我国各省（自治区、直辖市）的省级地震应急预案进行了汇总分析，并未对部门地震应急预案、企事业单位地震应急预案和基层社会组织的地震应急预案做系统分析，因此本文的结论对这些机构的参考价值较有限。
综上所述，我国31个省（自治区、直辖市）地震应急预案对地震救援工作具有重要指导作用，但仍存在一些缺陷尚待完善。各省（自治区、直辖市）应结合自身特点，进一步完善相关法律法规，健全预警预防机制，加强应急避难场所和指挥平台等保障措施，并对地震应急预案及时进行更新、修订，从而使其在未来的地震救援工作中发挥更大作用。
地震，作为人类面临的主要地质灾害之一，已造成了严重的人员伤亡和经济损失。据统计，近20年来地震灾害已导致超过百万人死亡和上亿美元的财产损失[1, 2]。灾难损失能否降到最低，主要取决于应急准备是否充分，救援工作能否及时有效进行[3]。地震应急预案的颁布和实施为救援工作的顺利开展提供了保障，国务院于1991年颁布《国内破坏性地震应急反应预案》，并分别于1996、2000、2005和2008年四次修订[4]，各省（自治区、直辖市）也相继制定和颁布了地震应急预案。
目前，国内地震应急预案相关研究数量有限，且尚无对各地震应急预案进行综合性分析的文献。因此，本研究旨在了解我国各省（自治区、直辖市）的省级地震应急预案情况，归纳相关特征，分析存在的问题，为政府以及相关部门修订和完善地震应急预案提供参考性意见，以期为未来地震救援工作的有效开展提供背景支持。
1 资料与方法
1.1 纳入与排除标准
纳入国家级地震应急预案和我国31个省（自治区、直辖市）的省级地震应急预案。如相同地震应急预案有一个以上版本，只纳入最新修订版。
1.2 检索策略
以“地震”和“预案”为检索词，计算机检索中华人民共和国中央人民政府网站、中国地震信息网、中国地震局以及各省、自治区和直辖市的政府网站和防震减灾信息网，收集国家和31个省（自治区、直辖市）的地震应急预案，检索时限截至2013年8月2日。
1.3 文献筛选与资料提取
由宋旭萍按纳入与排除标准筛选文献并提取资料，并由崔琦进行核实。资料提取表通过资料预提取进行修订。
表1
国家及31个省（自治区、直辖市）地震应急预案一级条目
1.4 分析方法
采用描述性分析方法，对预案的一级条目进行比较，并对不同条目进行分类、归纳。
2 结果
最终纳入国家地震应急预案和31个省（自治区、直辖市）地震应急预案，其条目内容的比较和汇总结果如下：
2.1 国家与各省（自治区、直辖市）地震应急预案的一级条目比较
结果见表2。各省（自治区、直辖市）地震应急预案的一级条目在总体上与国家地震应急预案保持一致的同时，又有各自的特点。国家地震应急预案包括11个一级条目，省（自治区、直辖市）的一级条目数最少7条，最多为四川13条，平均8.71±1.14条。
江西、湖南、河北等11省的一级条目基本一致，均为9条。其中，除吉林、内蒙古和云南3省的第8个一级条目为“其他地震及火山事件应急”外，其余7省均为“其他地震应急事件处置”。
四川将特别重大地震灾害事件的应急响应（Ⅰ级响应）、重大地震灾害事件的应急响应（Ⅱ级响应）、较大地震灾害事件的应急响应（Ⅲ级响应）和一般地震灾害事件的应急响应（Ⅳ级响应）这4个归属国家地震应预案的二级条目列为省一级条目。
2.2 地震应急预案总则
所有省（自治区、直辖市）在地震应急预案总则中均有编制目的、编制依据、适用范围、工作原则，甘肃、浙江、河南、北京、贵州等省份将地震灾害的分级也列入总则。
在编制依据条目中，国家地震应急预案为《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》等法律法规和国家突发事件总体应急预案等；而各省（自治区、直辖市）的编制依据较多为《国家地震应急预案》、《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》，同时结合本省防震减灾条例和突发公共事件应急预案。
在适用范围条目中，陕西、江西、河北、贵州、山东、湖南、吉林、云南、浙江、江苏、宁夏、北京、福建、重庆、上海、天津等为适用于本省（自治区、直辖市）；甘肃、新疆、内蒙古、黑龙江、湖北、海南、广东为适用于本省及毗邻省份；四川为本省以及我国大陆其他地区发生的特定地震事件；山西则为本省特别重大和重大地震灾害事件，以及本省及省缘发生5.0级以上、毗邻省区发生6.5级以上和国内发生7.0级以上对本省产生严重影响的地震灾害事件的应急处置。
2.3 组织体系与指挥协调
组织指挥是目前地震救援的难点和研究的热点[5]。在我国，汶川、玉树、芦山等多次地震救援彰显了组织指挥在救援工作中的重要性[6, 7]。在国家地震应急预案中，第2条“组织体系”描述了不同行政级别的抗震救灾指挥机构的设立，第6条“指挥与协调”为在特别重大、重大、较大、一般四种级别的地震响应中，各级抗震救灾指挥机构应该做哪些具体指挥工作以及如何进行相互协调。
所有省（自治区、直辖市）均有组织体系的一级条目，但名称不尽相同，仅江苏、山东、新疆、广东4省（自治区）与国家的“组织体系”名称一致，而重庆、河北、吉林、内蒙古、云南、宁夏为“组织指挥体系及职责”，广西、陕西、江西为“组织机构与职责”。山东、新疆、黑龙江、湖北、湖南、河北、贵州、吉林、内蒙古、广西、山西、江苏、甘肃、北京、海南、福建、广东等大多数省（自治区、直辖市）并未将“指挥与协调”单独列为一级条目，而是将其列入应急响应/应急处置下的二级条目。
2.4 响应机制与分级响应
国家地震应急预案将地震灾害分为特别重大、重大、较大、一般4个等级，并规定根据灾害的分级情况，采取Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级的分级响应。所有省份在地震灾害分级与分级响应上均与国家保持一致。
云南、浙江、江西、陕西、天津等绝大多数省份仅描述了分级响应中具体的抗震救灾指挥机构，但未描述其具体工作。四川、山东、黑龙江不仅列出在分级响应中各级抗震救灾指挥机构如何指挥和部署，并且较为明确地列出如何开展具体工作，其中四川尤具可操作性。此外，四川还明确描述了Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级的分级响应中不同级别响应工作应急结束的具体标准。
2.5 监测报告和预警预防机制
国家地震应急预案一级条目中的第4条为监测报告，包括地震监测预报、震情速报和灾情报告。甘肃和新疆将监测报告列为一级条目。黑龙江将其列为抗震救灾阶段与进程下的二级条目。江西、湖南、河北、贵州、广西、浙江、陕西、吉林、内蒙古、云南等大多是省份将预警预防机制列为一级条目，将震情速报和灾情报告被列入响应分级等条目中。其中，海南、山东、湖北等省份根据可能发生地震的严重和紧迫程度将预警级别分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级3个等级，并将预警行动具体分为中期预防工作部署、短期预防工作准备和临近应急反应。
2.6 保障措施
国家地震应急预案在保障措施条目中包括6个二级条目：队伍保障；指挥平台保障；物资与资金保障；避难场所保障；基础设施保障；宣传、培训与演练。通过对各省（自治区、直辖市）地震应急预案保障措施中报告的条目进行整合，得到6条保障措施的报告率依次如下：队伍保障（100%）；基础设施保障（100%）；宣传、培训与演练（96%）；物资与资金保障（88%）；指挥平台保障（84%）；避难场所保障（84%）。
2.7 预案的修订与更新
青海、贵州、四川、甘肃、上海、广西、西藏和山东未提及预案修订和更新；江西、江苏、天津、吉林等绝大多数省份无明确时间界定，仅表明根据具体情况适时修订；浙江、陕西、河北表明适时修订，更新期限为5年；北京、重庆和安徽表明适时修订，更新期限为3年；海南表明适时修订，更新期限一般为2年，最长不超过5年。
3 讨论
3.1 存在的问题
地震应急预案以预防为主，防御与救助相结合[8]。在我国，从中央到地方，从地震部门到其他部门，“横向到边，竖向到底”的地震应急预案体系已基本形成，具体包括政府预案序列、政府部门预案序列、企事业单位预案序列和基层社会组织预案序列[9, 10]。省（自治区、直辖市）级地震应急预案编制完善与否，直接影响该省各部门、各行政级别地震应急预案的编制。作为连接中央与地方的重要纽带，其重要性不言而喻。通过分析我国各省（自治区、直辖市）地震应急预案，我们认为存在以下问题：
3.1.1 预案可操作性较差
新修订的国家地震应急预案将地震灾害应急响应分为4个等级，大大提高了预案的可操作性[11]。但由于地震本身的复杂性，使得不同灾害等级的地震在应急启动、指挥与部署和应急结束等方面存在较大差别。通过震后即时评估灾害级别，才能启动相应级别的应急响应，而地震应急预案措施是否明确具体，是否具有可操作性将直接影响到地震救援的效果。
但我们发现，仅四川、山东、黑龙江等几个省份在国家地震应急预案总体设计的基础上，根据本省具体情况，较为明确地界定了不同级别响应中的各项措施，四川省还明确描述了不同级别响应工作应急结束的具体标准。而云南、浙江、江西等绝大多数省份只是笼统按照国家地震应急预案进行编写，可操作性较差。
3.1.2 预警预防机制不完善
地震由于其独特的周期性特征和模式，以及不同自然地理环境下形成不同的次生灾害，因此很难做到准确预测[12]。故需根据有限的信息启动地震预警，在灾害发生前尽可能做好各项准备工作，从而能够最大程度减轻地震损失。我们发现，海南、山东、湖北等大多数省份设置了预警和预防机制一级条目，但具体措施尚待完善，甘肃、新疆等个别省份未设立预警预防机制。
3.1.3 指挥平台和避难场所报告率较低
指挥平台是各级政府进行合理调度和科学决策的硬件保障，直接影响地震救援工作的效果。地震应急避难场所作为地震等突发事件发生后可供居民紧急疏散、临时生活的安全场所，是地震发生后保障受灾群众生命安全的一道重要屏障[13]。国家地震应急预案明确规定了6项保障措施，其中包含了指挥平台保障和避难场所保障。但在各省地震应急预案的保障措施中，这2个条目报告率较低。
3.1.4 预案更新、修订无明确时间界定
我国的地震活动具有频度高、强度大、震源浅和分布广的特点，是一个地震灾害严重的国家[14]。近年来随着社会发展和地震灾害的频繁发生，一些新情况、新问题随之出现，因此，根据过去地震应急救援获得的经验和教训[15]，结合本省实际情况，对地震应急预案及时进行更新和修订，对提升预案的科学性和可操作性具有重要意义。但现在绝大多数省份没有明确界定预案的更新和修订期限，只表明适时修订，仅个别省份列出了更新时间。
3.2 建议与对策
地震应急预案的评价是指导预案制定和检测预案质量的重要保障，目前国内外还没有公认的针对地震应急预案的评价标准，而针对自然灾害（海啸、地震、山体滑坡等）减灾预案的评估标准[16]为将来地震应急预案评价标准的制定提供了重要的参考价值，其从三个方面对预案的质量进行了评定：①重要的现实基础；②清楚表达的目标；③适宜的政策。此外，国外关于地震危害和损失评估以及家庭地震预案的文献数量较多，其中家庭地震预案具有实践性和可操作性强的特点，主要包括以下几个方面：①个人信息；②个人健康信息；③避难场所和保暖等；④心理准备；⑤家庭应急工具箱。国内普遍从可操作性、体系性、科学性等几个方面进行评价，但评价体系尚未成形。因此，对于地震应急预案如何评估，有待形成公认的标准。
地震应急预案作为救援工作的纲领，对地震救援工作的及时有效开展起到至关重要的作用。针对我国31个省（自治区、直辖市）地震应急预案中存在的问题提出以下建议：
3.2.1 完善地震法律法规，提升预案可操作性
完善的法律法规是各项工作有序进行的重要保障。日本作为一个地震海啸灾害频发的国家，在多次灾害事件中都做到了很好的应对，并且积累了大量宝贵经验，其中很重要的一个方面就是日本重视地震立法，仅《灾害对策基本法》就制定了20多部各行业的应急法规[17]。虽然我国颁布了《突发事件应对法》和修订版的《防震减灾法》，但是新的形势要求我国不断修订、完善各项地震法律法规，从而更好地应对各类地震灾害事件，保护人民生命财产安全。
可操作性是指一旦发生情况，相关部门能够及时启动预案并使其顺利运行发挥实效，以及平时的各项应急准备或保障措施合理、可行落实[18]。管理的职能包括计划、组织、指挥、协调和控制，其中指挥和协调对整个管理工作起到统筹协领的作用。地震应急预案可操作性提高的关键在于优化各地震行政指挥机构职能，明确其职责，通过各部门之间的协调配合，保证地震救援工作有序开展。
3.2.2 健全预警预防机制
地震预警指对一定时间域和空间域内可能发生地震和地震次生灾害所作的预测和警戒[19]。健全的预警和预防机制能够最大程度上减轻地震造成的危害，预案中没有设立预警和预防机制的省份应在修订时及时补充，并且应将预警预防中各项措施明确化、具体化，从而在预警启动后发挥最大效用。海南、山东和湖北的预警和预防机制较为完善，此外，海南和湖北还对预测预警支持系统做了部署。地震预警系统在救援工作中的应用有效地解决了一些实际问题，且具有很大的潜在效益[20]，在对其加强探索研究的同时要注重实际应用，以提高地震救援工作的效率。
3.2.3 加强保障措施，及时更新、修订预案
保障措施是地震应急预案中不可或缺的内容。地震指挥平台的设立是否完善，直接影响到各级指挥部门的信息能否及时、准确地上传下达，影响到整个救援工作的顺利开展。因此，综合利用各种先进技术建立高效的地震指挥平台是保证指挥工作顺利进行的关键。我国城市建设速度日趋加快，城市单体建筑物的高度不断加高，容积不断加大，并且建筑物之间的密度逐渐增大[21]，因此在城市防灾减灾工作中，建设应急避难场所尤为重要。此外，还应加强地震避难场所的宣传并适当进行演练，让群众掌握防震避险常识，使地震避难场所发挥最大效用[22]。
近年来我国地震频繁，在救援工作方面获得了很多宝贵的经验和教训，而这些只有通过对地震应急预案的更新和修订，才能在以后的救援工作中做到有的放矢，减轻灾害造成的损失。各省份应根据实际情况明确界定地震应急预案更新、修订的时间，从而推动我国应急管理工作的全面发展。
3.3 本研究的局限性
由于本文仅对我国各省（自治区、直辖市）的省级地震应急预案进行了汇总分析，并未对部门地震应急预案、企事业单位地震应急预案和基层社会组织的地震应急预案做系统分析，因此本文的结论对这些机构的参考价值较有限。
综上所述，我国31个省（自治区、直辖市）地震应急预案对地震救援工作具有重要指导作用，但仍存在一些缺陷尚待完善。各省（自治区、直辖市）应结合自身特点，进一步完善相关法律法规，健全预警预防机制，加强应急避难场所和指挥平台等保障措施，并对地震应急预案及时进行更新、修订，从而使其在未来的地震救援工作中发挥更大作用。
